Defizitregel

Ökonomen stellen Schuldenbremse infrage

Wirtschaftswissenschaftler streiten über die Defizitregel: Während einige eine Reform fordern, warnen andere vor einer Rückkehr auf den Schuldenpfad.

Deutschland hat in den vergangenen Jahren die Schuldenbremse deutlich erfüllt: Seit 2014 hat der Bund gar keine neuen Schulden mehr gemacht.

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Berlin Die Schuldenbremse gilt in Deutschland als sakrosankt. Nicht einmal der Internationale Währungsfonds (IWF) traut sich, die im Grundgesetz verankerte Regel infrage zu stellen. Zumindest nicht öffentlich.

Zwar fordern die IWF-Experten die Bundesregierung in ihren Länderberichten regelmäßig auf, mehr Geld zu investieren und dafür auf die schwarze Null zu verzichten. Aber die in vertraulichen Gesprächen mit Regierungsvertreten gelegentlich geäußerten Zweifel an der Schuldenbremse tauchten in diesen Berichten nie auf. Politisch ist die Debatte schlicht zu heikel.

Nun haben nicht etwa angelsächsische Ökonomen, die die deutsche Sparsamkeit schon immer skeptisch gesehen haben, die Diskussion angefacht, sondern Michael Hüther. Die Schuldenregel wirke wie eine Bremse für Steuersenkungen und Investitionen, sagte der Direktor des arbeitgebernahen Instituts der deutschen Wirtschaft (IW) dem Handelsblatt. „Wir haben uns eingemauert.“

Die Schuldenbremse sei durchaus richtig gewesen, sagte er. Sie habe die Politik diszipliniert. Doch mittlerweile ist es aus seiner Sicht zu viel des Guten. Man müsse sich die Frage stellen, ob die Verteufelung von Schulden richtig sei, sagte Hüther. Zumal nicht nur die Zinsen niedrig sind, sondern auch der staatliche Investitionsbedarf riesig ist. „Die Zeiten haben sich geändert“, sagte Hüther. Man müsse auch einmal „das Fenster öffnen“.

Andere Ökonomen wie Jens Südekum von der Universität Düsseldorf stimmen zu. Die Schuldenbremse habe zur Haushaltskonsolidierung beigetragen, aber: „Sie hat ihren Zweck mittlerweile übererfüllt.“ Sie stehe jetzt einer notwendigen stetigen Modernisierungs- und Wachstumspolitik im Weg. „Deswegen sollten wir sie wieder abschaffen.“

Und der Chef des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW), Marcel Fratzscher, kritisiert: „Für Deutschland ist die Schuldenbremse kontraproduktiv, da sie der Regierung in guten Zeiten zu viel Spielraum lässt und in schlechten Zeiten zu wenig.“

Die Anfänge der Schuldenbremse

Die Schuldenbremse wurde Anfang 2009 von der ersten Großen Koalition unter Kanzlerin Angela Merkel (CDU) beschlossen. Es war die Zeit großer Haushaltsnot. Der damalige Finanzminister Peer Steinbrück (SPD) plante mit einem Defizit von 86 Milliarden Euro, die staatliche Gesamtverschuldung kletterte Richtung 80 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) – und damit weit über die Maastricht-Grenze von 60 Prozent.

Damals beschlossen Merkel und Steinbrück, die Verschuldung per Grundgesetzänderung zu bremsen. Die Regel schreibt vor, dass der Bund in „normaler Konjunkturlage“ maximal neue Schulden im Umfang von 0,35 Prozent des BIP aufnehmen darf.

Die Länder dürfen ab 2020 in normalen Konjunkturzeiten kein Defizit mehr machen. Schulden aus Abschwungzeiten müssen im Aufschwung abgebaut werden. Als Steinbrück später gefragt wurde, was von seiner Amtszeit in Erinnerung bleiben werde, sagte er: „Es wird die Schuldenbremse sein. Darauf bin ich stolz.“

In Teilen der SPD war und blieb die Schuldenbremse umstritten. Auch die Gewerkschaften hielten es für einen Fehler, staatliche Investitionen aus den laufenden Einnahmen und nicht mehr wie zuvor aus der Nettokreditaufnahme zu finanzieren.

Aus Sicht des Wirtschaftsweisen Lars Feld ist die neuerliche Debatte über die Schuldenbremse als Ursache für Deutschlands jahrelange Investitionsschwäche deshalb ein Déjà-vu-Erlebnis. „In der Diskussion jetzt geht es wieder um die gleichen Argumente wie bei der Einführung der Schuldenbremse“, sagte er dem Handelsblatt. „Sie wurde eingeführt, weil es von den 1970er-Jahren bis 2008 nie gelungen war, die Schuldenstandsquote nachhaltig zu senken.“

In guten Zeiten sei damals stets zu wenig konsolidiert worden, nachdem in Rezessionen die Schuldenaufnahme erhöht wurde, um die Konjunktur zu stützen. „Wir haben den einarmigen Keynes praktiziert, und das wäre ohne Schuldenbremse noch immer so“, sagte Feld.

Keine Investitionsbremse

Er widerspricht vehement, dass die Schuldenbremse eine Investitionsbremse sei. „Mit der richtigen Prioritätensetzung kann die Regierung auch Investitionen finanzieren. Modernisierung geht bei allen Ressortausgaben, wenn man es will. Die Schuldenbremse ist eher eine Steuersenkungsbremse“, sagte Feld.

Das liegt auch an ihrer komplizierten Konstruktion. So enthält sie eine Konjunkturkomponente. Steuermehreinnahmen, die allein aufgrund einer gut laufenden Konjunktur in die Staatskassen fließen, muss der Bund vollständig zum Abbau der Verschuldung aus dem vorangegangenen Abschwung verwenden. Wenn das Wachstum höher liegt als das Potenzialwachstum, muss der Bund im laufenden Etat Überschüsse erwirtschaften.

Und Ausgaben, die aus Rücklagen finanziert werden, etwa für die Flüchtlingskosten, zählen zum strukturellen Defizit. So hat der Bund 2017 zwar unter dem Strich die schwarze Null geschafft. Nach den Regeln der Schuldenbremse aber hat er ein strukturelles Defizit eingefahren. Nur gemerkt hat das außerhalb des Finanzministeriums kaum jemand.

Nach Meinung von Feld erfüllt die Schuldenbremse jedenfalls ihren Zweck. „Früher war es immer so, dass die Wirtschaftsverbände Steuersenkungen verlangten und die Sozialpolitiker mehr Sozialausgaben. Das muss man jetzt ausbalancieren, weil der Ausweg Neuverschuldung begrenzt ist“, sagte er.

Sozialausgaben vor Wirtschaftsinvestitionen

Doch Hüther und andere Ökonomen stellen nun die Frage, ob die Politik das sinnvoll ausbalancieren kann. Zumal die Politik gleichzeitig versprochen hat, die Sozialversicherungsbeiträge bei 40 Prozent zu deckeln. Das dürfte zu einem höheren Zuschuss aus dem Bundeshaushalt führen, der schon heute rund die Hälfte für Soziales ausgibt.

In der haushaltspolitischen Realität war es für die Regierenden in den vergangenen Jahren sehr viel leichter, Investitionen aufzuschieben, als Sozialleistungen zu kürzen. De facto, argumentieren deshalb die Schuldenbremse-Skeptiker, habe die Schuldenbremse öffentliche Investitionen viel zu lange und zu stark verzögert – mit der Folge, dass marode Straßen und Schienen heute enorme Nachholinvestitionen brauchen.

„Die Schuldenbremse verschlimmert auch die öffentliche Investitionsschwäche, da in schlechten Zeiten meist zuerst die Investitionen gekürzt werden“, sagte DIW-Chef Fratzscher. Und das obwohl die Zinsen auf einem Rekordtief sind – und nach Prognosen vieler Ökonomen auch noch einige Zeit verbleiben werden. Es wäre für den Staat also günstig, Investitionen über Kredite zu finanzieren.

Der IWF rechnet der Bundesregierung schon länger vor, dass sich schuldenfinanzierte Investitionen unter diesen Umständen bezahlt machen, weil sie das Potenzialwachstum erhöhen. Deutschland hat hingegen in den vergangenen Jahren die Schuldenbremse übererfüllt: Seit 2014 hat der Bund gar keine neuen Schulden mehr gemacht.

IW-Chef Hüther will auch nicht zurück zur alten Regel, nach der das Defizit nicht höher als die Investitionen sein dürfen. Ihm schwebt ein gesamtstaatlicher Sonderhaushalt für Investitionen vor. Dieser dürfte dann schuldenfinanziert sein. Auch DIW-Chef Fratzscher fordert eine Reform.

„Die Schuldenbremse sollte durch eine kluge nominale Ausgabenregel ersetzt werden, die die Staatsausgaben eng an die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit koppelt“, sagte Fratzscher. „Zudem sollte die Bundesregierung eine Investitionsregel einführen, die sicherstellt, dass der Staat nicht öffentliche Vermögen verschleudert, sondern ausreichend in die öffentliche Infrastruktur investiert.“

Feld, der das ordnungspolitisch ausgerichtete Freiburger Walter Eucken Institut leitet, ist dagegen überzeugt, dass Investitionsprojekte vor allem deshalb nicht umgesetzt werden, weil der Widerstand einzelner Bevölkerungsgruppen oft sehr hoch sei. Er empfiehlt, bei jedem Projekt genau darauf zu schauen, was es bremst.

Eine Rückkehr auf den alten Schuldenpfad hält Feld jedenfalls für gefährlich. „Vor dem Hintergrund der alternden Gesellschaft kann sich Deutschland eine dynamisch ansteigende Staatsverschuldung nicht leisten. Dieser demografische Wandel beginnt ja erst ab 2020 mit der Pensionierungswelle der geburtenstarken Jahrgänge zu wirken“, sagte er.